案情

　　原告程某于1970年7月在原宜昌县大石沟煤矿参加工作，1993年2月因犯故意伤害罪，被判处有期徒刑8年，1999年7月刑满释放。1999年8月起继续在大石沟煤矿工作。2000年6月，原宜昌县煤炭工业总公司向原宜昌县劳动局申报企业职工连续工龄审批表时，原宜昌县劳动局作出了“同意计算程开宪同志刑前缴费年限即1987.1-1993年2，工龄从1999年8月起计算”的审批意见。2003年9月14日，程开宪向夷陵区劳动局书面提出“关于确认视同缴费年限的申请”，夷陵区劳动局于次日作出了《关于“确认视同缴费年限申请”的复函》，认定程开宪判刑前后的缴费年限可以连续计算，视同缴费年限不能连续计算。程开宪不服该认定，向宜昌市夷陵区人民法院提起行政诉讼。

　　审判

　　合议庭认为，“视同缴费年限”和连续工龄的审定是劳动保障的法定职责。被告夷陵区劳动局对原告程开宪《关于“确认视缴费年限申请的复函》是针对原告程开宪的具体情况依照有关规范性文件作出的，并无不当之处，该复函证据确凿，适用政策正确，符合法定程序，应予维持。宜昌市夷陵区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决如下：维持宜昌市夷陵区劳动和社会保障局于2003年9月5日作出的《关于“视同缴费年限申请”的复函》。本案诉讼费100元由原告程开宪负担。

　　一审法院宣判后，原告程开宪不服，提出上诉，要求二审法院撤销原判，判令被上诉人作出上诉人被判刑前的连续工龄属于“视同缴费年限”的具体行政行为。湖北省宜昌市中级人民法院认为，本案审理的被诉具体行政行为是被上诉人作出的《关于“确认视同缴费年限申请”的复函》。被上诉人在接到上诉人要求确认视同缴费年限的申请后，依据鄂劳人合险[1987]第278号文件和鄂劳社办【2001】232号文件，作出了《关于“确认视同缴费年限申请”的复函》，其程序是合法的。湖北省劳动和社会保障厅鄂劳社办【2001】232号文件第十条规定：“在职职工被判处拘役，有期徒刑及以上刑罚，或被劳动教养并被开除，辞退，解除劳动合同的¨¨¨实际缴费年限予以承认，视同缴费年限不予承认。”上诉人1993年被判处有期徒刑8年，根据该文件的规定，上诉人1987年-1993年的实际缴费年限予以承认，而1970年-1986年的工作年限不能确认为视同缴费年限。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十二条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”对于确认视同缴费年限，国家及湖北省未制定具体的法律，法规和规章，湖北省劳动和社会保障厅鄂劳社办【2001】232号文件针对“视同缴费年限”作出了明确的规定。该文件也不与法律法规及规章相抵触，被上诉人将该文件作为具体行政行为的依据并无不当。上诉人在二审庭审中提交的《职工养老保险手册》的真实性本院予以认定，但即使是被上诉人在2001年认定上诉人的缴费年限有26年，该认定也与鄂劳社办【2001】232号文件第十条规定相矛盾，二审法院认为该认定并不能否定被上诉人作出的《复函》的内容。故依法作出驳回上诉、维持原判的裁定。

　　分析

　　近年来，随着改革的不断深入，社会保障体制也处于不断变革之中，作为其中最重要的环节，劳动保障问题因其历史包袱重，情况错综复杂而导致解决难度大，尤其引人关注，涉及的诉讼问题也是法院在新时期面临的难题之一。应该看到，各级政府，尤其是政府的劳动保障部门，在认真调查研究，全面掌握情况，综合个案意见的基础上，形成了一系列规范性的处理劳动保障问题的规范性文件，并以之为准绳应对各种涉及到劳动保障的问题。这些规范性文件在当前法制建设尚不健全的情况下，应是法院处理相关案件的当然依据，这一点在最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十二条就有明确体现。各级法院在审判类似案件时，除把握审查行政行为所适用的规范性文件是否明显违法外，一般不宜对其作全面审查，也不必对枝节性问题过多计较，审查应主要放在程序上面。本案即很好的把握了这一原则。还应该注意的是，行政机关的隶属关系决定了不同层级的规范性文件具有不同的效力，上级机关颁布的规范性文件效力大于下级机关规范性文件的效力，同理，当规范性文件为行政诉讼所引用时，这一原则也应当得到体现。

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